Garanzia amministrativa. Un’ideale per il futuro?

Se, infatti, tutti i cittadini sono uguali davanti alla legge, è pur vero che non tutti i cittadini corrono gli stessi pericoli o condividono le stesse responsabilità.

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Garanzia amministrativa. Un’ideale per il futuro ?

Se lo Stato moderno, sia nel mondo anglo-sassone che nel mondo latino, è fondato sui tre poteri legislativo ed esecutivo e giudiziario (a cui si aggiunge spesso un quarto potere, che sarebbe quello ispettivo, spesso sostituito da anticorpi di natura privata come la libera stampa ed i vari organi di informazione), la garanzia amministrativa protegge i funzionari e gli impiegati dello stato di ogni potere, ordine e grado. Perché, se è vero che tutti siamo uguali davanti alla legge (att. 3 Cost), è anche vero che non tutti corriamo gli stessi rischi.

di Paolo Nicoletti

Garanzia Amministrativa. Che cosa è.

Nel mondo anglo-sassone, quando un poliziotto è costretto all’impiego delle armi da fuoco o della coazione fisica, e può quindi compiere azioni che devono essere giudicate in un processo, viene convocato da un apposito ufficio, che in genere è l’ufficio degli Internal Affairs, o Affari Interni che dir si voglia.

Tale ufficio funziona da filtro, e decide se l’impiegato o funzionario dello Stato ha usato in giusta o ingiusta maniera la violenza o le armi, e di conseguenza stabilisce anche se il tale agente statale debba essere rimosso dal suo incarico, o giudicato dall’Autorità Giudiziaria, o semplicemente ammonito o sottoposto a censura, od infine addirittura promosso o premiato.

Questo ufficio, e questa attività di filtro, sono una manifestazione della Garanzia Amministrativa, e la garanzia amministrativa è tutto ciò che protegge un impiegato o funzionario dello Stato dalle minacce di una campagna di stampa infondata o dalle incognite di un fin troppo corruttibile processo, in cui prove e testimonianze possono facilmente essere oggetto di manipolazione.

Il Dott. Sergio Nicoletti, autorevole Dirigente e funzionario del Ministero della Pubblica istruzione e poi del Ministero dei Beni Culturali (in cui fu anche coautore della normativa che regge il Ministero medesimo) soleva dire che lo Stato di Diritto è facile preda di associazioni e cosche e camarille (per non parlare di potentissime multinazionali o di consessi sociali o religiosi onnipresenti), e che l’unica salvezza risiede nelle garanzie apprestate per i suoi funzionari.

Come possiamo pretendere che un poliziotto affronti i rapinatori che escono da una banca, se lo lasciamo privo di garanzie? Queste garanzie costituiscono la Garanzia Amministrativa.

Se, infatti, tutti i cittadini sono uguali davanti alla legge, è pur vero che non tutti i cittadini corrono gli stessi pericoli o condividono le stesse responsabilità.

Se noi mandiamo agenti di polizia a lottare contro agguerriti ed armatissimi trafficanti di droga o giocatori d’azzardo o signori della prostituzione, dobbiamo anche fornirgli adeguate garanzie e protezioni.

I criminali dispongono infatti di mezzi logistici e finanziari abbondanti e sconfinati, tali da corrompere testimoni e giurie e perfino magistrati e poliziotti in processi civili e penali, e purtroppo anche personaggi politici famosi e di lungo corso.

Il PUNTO DEBOLE DELLO STATO DI DIRITTO

Ed il punto debole dello Stato di Diritto risiede nella facilità di perseguire penalmente e civilmente chiunque e comunque, nonché nella relativa mancanza di difficoltà nel falsare o cancellare le prove in procedimenti e procedure.

Negli anni ’50 (quando il personal computer era pura fantascienza) le cronache hanno riportato casi di incorruttibili funzionari degli Interni che le associazioni criminali avevano messo nei guai semplicemente versando, contro la volontà dei funzionari medesimi e spesso di nascosto, somme ingenti ed ingiustificate nei loro conti bancari. Famoso è il caso del Prefetto Santillo, uno dei più adamantini funzionari che siano mai esistiti, che poi venne totalmente scagionato.

D’altra parte, la falsa testimonianza è fenomeno tanto comune che non vale nemmeno la pena parlarne. In definitiva, distruggere la reputazione e la carriera di funzionari ed impiegati onesti ed integerrimi, mediante processi pilotati o privi di fondamento, è abbastanza agevole e non richiede grosse conoscenze o capacità.

Da sempre quindi, o perlomeno dalla nascita dei cosiddetti Stati di Diritto, in cui tutti i cittadini sono sottoposti alle leggi e nessuno può essere perseguito se non con leggi o norme entrate in vigore prima del fatto commesso, si è posto il problema di proteggere funzionari dello Stato con alte responsabilità da possibili minacce, azionabili da tutti coloro che vogliono piegare le leggi e le situazioni a proprio esclusivo vantaggio.

E la Garanzia Amministrativa è uno dei sistemi per dare ad impiegati ed agenti dello Stato una protezione significativa ed adeguata.

Essa consiste in un filtro, un diaframma, una barriera di confine che si frappone tra il funzionario ed il normale funzionamento delle leggi.

Se, infatti, un funzionario esegue un’azione di cui taluno chieda la perseguibilità, la Garanzia Amministrativa opera con il sottrarre temporaneamente il funzionario medesimo ai rigori della legge sottoponendolo ad un vero e proprio processo amministrativo, in cui funzionari della stessa carriera e con altissima e provata esperienza decidono se il loro collega debba essere punito per le sue azioni. Qualora questo consesso, generalmente di funzionari dello stesso Ministero del funzionario incriminabile, decide per la colpa, allora il collega può essere sottoposto ad un normale processo giudiziario. Se invece il consesso decide per la mancanza di colpa, allora il funzionario sotto esame non potrà mai essere processato per i fatti esaminati, perché il consesso decide che non vi sia processo giudiziario.

Tra queste due decisioni estreme vi sono poi varie gradazioni di decisioni intermedie.

Ad esempio, ritenendo che il tale funzionario non debba essere processato perché comunque si è trovato in una situazione in cui il suo operato è stato reso inevitabile, si può decidere di rimuoverlo tuttavia dal proprio incarico perché comunque le sue azioni sono state improvvide o negative, o comunque semplicemente sfortunate. La Reale Marina di Sua Maestà, in Inghilterra, era solita, anche nella II Guerra Mondiale, rimuovere immediatamente dall’incarico i comandanti delle navi che venivano affondate o gravemente danneggiate in combattimento, a prescindere dal merito o dal demerito degli ufficiali stessi.

In definitiva, la Garanzia amministrativa consiste in tutte quelle soluzioni che permettono agli impiegati dello Stato di lavorare coraggiosamente, perché al momento del dunque essi verranno protetti o garantiti nei confronti di soluzioni o punizioni ingiuste od arbitrarie, o comunque inadatte agli elevati rischi o responsabilità che la collettività ha chiesto loro di assumersi.

Ad esempio, i magistrati sono inamovibili. Ed il Presidente della Repubblica non può essere sottoposto a processo secondo le ordinarie procedure.

Tuttavia il punto debole della Garanzia Amministrativa, che pure permette a funzionari ed agenti coraggiosi di andare tranquillamente in mezzo alla mischia, sta nella tendenza a trasformare la legittima garanzia e protezione dei funzionari onesti in ingiusta connivenza e copertura rispetto alle azioni di coloro che tendono alla concussione od all’interesse privato in atto d’ufficio.

Le degenerazioni della Garanzia Amministrativa le vediamo tutti i giorni, allorquando leggiamo sui quotidiani di stampa la cronaca di notizie poco commendevoli su azioni compiute da magistrati o ufficiali giudiziari o agenti di polizia, o da impiegati civili o militari di ogni ordine e grado.

Proprio per le difficoltà di un corretto funzionamento della garanzia Amministrativa, la Corte Costituzionale (con sentenze N. 94 del 1963 e N. 4 del 1965) ha eliminato dal nostro Ordinamento tutte le varie figure di garanzia amministrativa che proteggevano i prefetti e viceprefetti, gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, i sindaci ed altri Ufficiali del governo.

Oggi persino il Consiglio Superiore della Magistratura o CSM che dir si voglia (che è soltanto una forma residua di protezione e garanzia amministrativa di quei particolari impiegati civili dello Stato che sono i magistrati) costituisce una forma di garanzia amministrativa imperfetta ed incompleta: imperfetta perché non impedisce che i magistrati vengano arrestati od addirittura si arrestino tra di loro senza un previo esame delle varie situazioni, ed incompleta perché il Consiglio Superiore della Magistratura è composto di magistrati e parlamentari e membri laici, ma ne rimangono fuori i funzionari del potere esecutivo ed i funzionari e magistrati del potere ispettivo, ormai quasi totalmente scomparso con la progressiva soppressione di figure ispettive, come gli Ispettori delle Poste o del Tesoro, che una volta erano leggendarie.

Una delle possibili soluzioni è quella di creare commissioni per la cosiddetta “Etica Professionale”, formate da funzionari giovani ed anziani di tutti i Ministeri e Consessi, in grado di ricevere e giudicare lamentele ed esposti senza pregiudizio dei cittadini che abbiano denunciato fenomeni di malcostume, e che possano previamente decidere se il tale o talaltro funzionario debba essere sottoposto a processo od ispezione, senza pericolo di sospetti di occulte manovre o manipolazioni.

Queste Commissioni per l’Etica Professionale, di Stampo Anglosassone e facilmente ripescabili attraverso le Facoltà di Diritto Comparato che si trovano quasi in ogni Università, potrebbero essere idealmente accostate ad una accresciuta azione dei Difensori Civici od Ombudsmen di matrice scandinava.

Un consesso formato soltanto da impiegati o funzionari della stessa carriera di appartenenza, tenderà infatti anche in buona fede a proteggere la propria categoria al di là della salvezza delle apparenze di imparzialità, e spesso oltre il buon gusto ed il buon senso.

Quindi il Consiglio Superiore della Magistratura, o CSM, dovrà essere integrato con alti funzionari del potere esecutivo, anche provenienti dalla diplomazia e dalla carriera universitaria e militare.

Mentre dovrà essere istituito un Consiglio Superiore dell’Esecutivo, che svolga per il potere esecutivo tutte le funzioni che il CSM svolge per il potere giudiziario, ed un Consiglio Superiore del Potere Legislativo ed infine un consiglio Superiore del Potere Ispettivo, e tutti tali consigli dovranno essere integrati da funzionari di carriera e funzionari elettivi di ogni potere dello Stato: soprattutto, dovrà essere impedita la nauseante fattispecie già verificatisi in passato, di poliziotti e/o magistrati di diverse tendenze politiche che giocano ad arrestarsi a vicenda.

Ma se la condotta di chiunque lavori per lo Stato potrà essere giudicata previamente in via amministrativa da un organo amministrativo imparziale, i cui componenti provengano anche ed in prevalenza da amministrazioni diverse rispetto a quella di appartenenza del funzionario da giudicare, allora il cittadino si sentirà protetto e provvederà a depositare lamentele ed esposti tutte le volte che incontrerà sul suo cammino impiegati corrotti od infedeli: il primo a dover essere garantito sarà proprio il cittadino che sporgerà denuncia, che per legge non dovrà mai essere arrestato per la propria denuncia od esposto.

E si eviterà l’incancrenirsi di situazioni che inevitabilmente degenerano in situazioni scandalose e sensazionali, tipo magistrati che si arrestano a vicenda o poliziotti che si sparano tra loro od ispettori che si ispezionano a vicenda etc. Situazioni che sono apparse sui giornali del passato e che si sarebbero evitate se i cittadini avessero potuto procedere senza pericolo a quella che deve essere la vigilanza repubblicana e democratica dei cittadini medesimi sul rispetto delle leggi e delle procedure. Un cittadino deve poter entrare in ogni Ufficio senza dover mostrare soggezione od untuosa paura o timor panico.

Se infatti dei cittadini presenteranno lamentele o esposti nei confronti di impiegati che pretendano soldi in cambio di atti e condotte d’ufficio che dovrebbero essere automatiche ed imparziali, i cittadini stessi dovranno essere sicuri che essi per primi non saranno danneggiati dai propri esposti o denunce.

In tali ipotesi il funzionario od impiegato (che magari tenda per ipotesi a procurarsi ingiusti vantaggi in cambio della licenza o documento o pratica) verrà velocemente ed ineluttabilmente giudicato da un consesso amministrativo imparziale, che potrà in ipotesi limitarsi a rimuovere immediatamente l’impiegato corrotto dal proprio incarico, vietandogli l’ingresso fisico negli uffici che prima occupava, anche senza necessariamente sottoporlo a processo.

E l’attività dei corrotti, e parliamo spesso di personaggi oscuri e complessati che si fanno scudo della propria carica per compiere impunemente misfatti di bassa lega, potrà essere bloccata sul nascere, ovunque essa sia.

La corruzione infatti nasce da considerazioni all’inizio anche giuste e giustificabili, riguardo al fatto che gli impiegati dello Stato sono mal pagati e mal assistiti e mal addestrati e che spesso il merito non viene riconosciuto ed i pubblici concorsi sono pilotati etc. etc.

Tuttavia, pur partendo da iniziali ragioni non infondate, la corruzione rimane corruzione e riguarda ormai ogni potere dello Stato, nessuno escluso, in tutte le più grandi nazioni del mondo occidentale.

Riforme a costo zero, come quelle auspicate, possono riportare il mondo civile ad una civiltà matura, di cui la libertà è, come sosteneva Lord Acton, il delicato frutto.

Immergendoci di nuovo nei testi di diritto Amministrativo dell’800 e del 900, e quindi tornando alle fonti dello Stato di Diritto Occidentale, riusciremo a conciliare le esigenze di protezione dei deboli con le doverose enunciazioni di giustizia che da sole giustificano l’esistenza dello Stato.

Eventuali indirizzi web di approfondimento:

http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/it/d/garanzia/garanzia.htm con un’enciclopedia giuridica aggiornata al 2014

https://it.wikipedia.org/wiki/Consiglio_superiore_della_magistratura per l’attuale composizione e le attuali funzioni del CSM

https://books.google.it/books?id=jbZ5AgAAQBAJ&pg=PA63&lpg=PA63&dq=Zanobini+GAranzia+Amministrativa&source=bl&ots=LWVkGkl7XM&sig=Ib4JLelx5j89cJh05F3MhAGq4sU&hl=it&sa=X&ved=2ahUKEwiS84Htkq7dAhVDXCwKHdlUD0cQ6AEwAnoECAkQAQ#v=onepage&q=Zanobini%20GAranzia%20Amministrativa&f=false per il libro di Giuseppe Greco sui Regolamenti Amministrativi e sulla effettività dell’azione amministrativa

https://books.google.it/books?id=jDdaHiHkkAUC&pg=PA246&dq=Zanobini+GAranzia+Amministrativa&hl=it&sa=X&ved=0ahUKEwjorOWSlK7dAhUFiiwKHcy2AX0Q6AEIRDAF#v=onepage&q=Zanobini%20GAranzia%20Amministrativa&f=false per il testo di Sabino Cassese su il Diritto Amministrativo: Storia e prospettive, con gli orientamenti del grande studioso oxoniense Tocqueville, che già nell’800 esaminava le prospettive della Garanzia Amministrativa, che proteggeva i funzionari del giovane Stato moderno dalla tracotanza di taluni rari signorotti feudali, e dalla loro nefasta propensione nel far giungere infauste lamentele ad oscuri gruppi e consessi, spesso attivi al di fuori della Legge e della Giustizia.